角力养护痼疾——河南省高速公路养护探索

  角力是运用自身力量不走任何捷径地去征服对方，面对养护痼疾，我们不能视而不见，更不能绕道而行。

　　2009年4月1日，河南省高速公路维修保养（小修）工程支付模式将由“单价计量承包”转型为“总价计量承包”。此举被视为破除养护痼疾的一支“强心剂”，拉启了河南省高速公路养护市场化后又一场革命。

　　“单价计量承包”时代

　　现行公路养护技术规范中对于高速公路养护工程划分为维修保养、专项工程和大修工程三类。目前，维修保养（小修）工程支付通常使用的模式是“单价计量承包”。通俗讲就是：干多少活，拿多少钱。

　　比如，路面出现了一个坑槽，施工企业按规范将其修补后，监理工程师核实修补坑槽的面积，然后乘以单价得出总价，后由管理单位支付维修费用。在单价一定的情况下，如果坑槽多、面积大，施工企业干活多，就能多挣钱；反之，干活少甚至不干活，就挣不到钱甚至赔钱。

　　“单价计量承包”是如何形成的？这与养护管理发展密不可分，河南省交通运输厅副厅长范跃武向记者介绍了河南省养护管理发展历程。河南省高速公路发展起步于90年代初期，1994年12月，河南省内第一条高速公路——连霍高速开封至郑州段正式投入运营。当年，高速公路还是新兴事物，已经运营的高速公路技术标准偏低，里程不长，车流辆小，司乘人员对通行要求也比较宽容，那时的养护管理处于“谁管谁养”阶段。

　　1998年的金融危机将高速公路建设推上了第一个高潮，从主观上讲，那时的养护管理一度被忽视了，从政策、资金、技术、人才等各方面都跟不上建设的速度，更谈不上对养护管理系统化探索与研究。从客观上讲，刚刚运营的高速公路出现病害的情况很少，而且公路附属设施又少，养护内容集中在路基、路面、桥梁这三大块，内容比较单一，所以业主单位组织一支养护队伍并不困难。换句话说，那时的养护员和收费员、路政员一样，都是业主单位编制内的职工，养护工作是全部管理工作的一个组成部分，不存在计量支付问题。

　　应该肯定的是，在那个历史发展阶段，业主单位组织的养护队是可以满足养护需求的。但是，随着高速公路建设发展，特别是河南省高速公路里程增长尤其迅猛的情况下，业主单位从1个到2个再到如今26个法人单位、50个路段管理公司，如果每个路段管理公司都组织一批人搞养护，无疑将会带来机构臃肿、人浮于事、机械设备低水平重复购买等一系列问题，其后果就是养护费居高不下，将“养路”变成了“养人”、“养设备”。

　　为了改变“养人”不“养路”的情况，养护市场化的理念逐渐走上管理舞台。社会主义市场经济的客观要求及经济体制改革的主要目标就是政企分开，即管理主体同经济实体相分离。养护市场化改革就是要将养护施工机构剥离为养护法人实体，对养护实施企业化管理，把养护法人实体推向市场，参与竞争。推行养护市场化，一是有利于建立精简、高效、统一的养护管理机构和管理模式；二是能迫使养护企业强化管理，苦练内功，提高技术装备水平，降低养护成本，增强竞争力。同时，也为实现高速公路运营管理的产业化创造条件。

　　据了解，很多省份养护市场化仅涉及专项工程、大修工程，维修保养（小修）工程是否应该推向市场的争论一直没有停止过。也有一些省份，在小修工程市场化后，由于遇到了太大的困难和阻力，终又折回到了起点。

　　河南省交通管理部门推进高速公路养护体制改革步子很大，在国有的高速公路运营管理公司中，对养护小修工程、专项工程、大修工程全部实施公开招投标的管理。改革，首先就要将原有养护队变成自负盈亏、财务独立的养护公司，参与到招投标的竞争之中。从此，养护不再是业主单位唱“独角戏”，而是由业主单位、监理公司、施工企业共同参与，养护费用由业主单位支付给施工企业。

　　“单价计量承包”模式摒弃了平均主义“大锅饭”的分配体制，认同施工企业通过劳动和努力可以得到更多回报，体现了激励原则，在一定时期内，对计划经济体制下的养护痼疾确实有所触动，但“单价计量承包”模式在实行过程中又暴露出了不少缺点和问题。

　河南省高速公路通车里程现已达到4841公里，其中2004年以来建成的高速公路里程为3423公里，占总通车里程的70.7%，这些路段绝大部分施工质量良好，早期建成的高速公路很多路段也先后进行过路面专项大中修工程，所以目前河南省境内的高速公路况整体上是好的。在这种情形下，高速公路日常养护的重点应是以加强预防性养护为主，预防性养护的重点是要做好对路面裂缝的处理。而按照“单价计量承包”合同模式，日常养护施工单位从自身经济利益出发，为了能多计量、好计量，对路面裂缝处理通常采用切缝或者大范围开挖面层进行修补的办法，处理路面坑槽也经常是开挖面积过大，施工粗糙且不规范，这实际上会造成对路面的更大损坏，是不科学的养护方法。

　　日常养护施工作业往往长时间影响交通，社会影响也很差。很多司乘人员投诉说，整天看到高速公路路面在修修补补，其中有一种极端的情况是，路面没有病害也要修，因为施工企业要多修、多挣钱。在养护工程中，挖空心思虚报工程量有很多方式。

　　比如，出现了交通意外，车辆撞上了护栏板，可能只有1、2片撞坏了要更换，但是施工企业总是把略微撞偏的护栏板也列入需要更换的范围中，然后多计量、多要钱，后把撞偏的护栏板矫正后再安装回去。

　　如何解决虚报工程量问题？首先就是引入第三方监理单位。遗憾的是，监理单位并不能够彻底扭转虚报问题。众所周知，一场大雨之后，路面可能出现上百个坑槽，施工企业一下子派出好几支施工小组一起维修，如果每个坑槽都要监理一一核实，肯定要耽误养护工作开展速度，面对这种顾此失彼的难题，监理只能“睁一只眼、闭一只眼”，能管多少管多少。为了保证维修工程量的计量准确，一些监理单位要求施工企业修补坑槽时拍摄3张照片，分别是施工前、施工中、施工后，以便核实，结果施工企业拿来的照片资料用A4纸打印出来后居然有1尺多高，面对如此繁重的工作量，监理很可能会有所疏忽，而这些漏洞就可能成为施工企业的利润。况且数码照片也能张冠李戴，精明的监理工程师曾发现，施工后的数码图片拍摄时间早于施工前的照片。总之，小修工程不像专项工程、大修工程那样工期密集、路段集中、监理人员充实，加上较低的监测水平，瞒报、虚报等问题是日常养护工程中的难点之一。

　　养护与建设大的区别在于，建设是将已经设计好的东西造出来，可预见性强；但是养护可预见性弱，路面什么时间坏、坏成什么样子，坏到什么程度，只要还没有发生，就不得而知。除了路面自然老化的情况外，行车事故、人为盗窃、暴风雨雪，都是造成公路养护成本提高的原因，而这些原因的差异性更强，更无法预知。因此，“单价计量承包”模式，有正面效果，但也给管理造成很大困扰。公平与效率如何统一，成为了新课题。

　　总价计量承包时代

　　办法总比问题多，有问题就要想对策。河南省高速公路管理部门提出了以路面管理系统检评数据和养护维修率为基础的日常养护总承包模式，这种日常养护模式的核心就是为了贯彻落实“科学养护、预防性养护”的理念。按照新的日常养护合同，业主单位通过分析路面管理系统提供的路况数据信息，制定养护单位所承包路段在养护期内要达到的路况指标，养护费用的支付以合同总报价为依据，如总体路况指标达不到合同要求，则要相应地扣除养护施工企业养护费用。施工单位在投标时会被告知现有道路的有关路况信息，为避免短期行为，签订的日常养护合同将不少于三年。新的合同方式改变了以往施工企业只重视挖补裂缝坑槽、不重视加强预防性养护的思想，避免了把好路挖补成坏路，达到了节约日常养护资金，延长高速公路路面使用寿命的目的。

　　“总价计量承包”模式早在2007年就已经被提出。2007年9月7日，原河南省交通厅印发了《河南省高速公路养护管理办法》（试行）（以下简称《办法》）。在《办法》第四章维修保养（小修）工程中规定，维修保养（小修）工程按照“费用包干、年度检评、目标管理”的模式实施；报价实行按公路（公里/年）报价，在招标合同期内分年度报价，所有招标文件规定范围内的养护工作，以年度包干费用形式（公里/年）支付。

　　兵法有云：知己知彼，百战不殆。实行“总价计量承包”首先要做到心中有数，对养护定额有清醒的认识。河南省交通厅定额站根据对多年来不同路段养护费用的统计情况，加上车流量、路线、路况、地形地貌等因素，归纳了日常养护定额计算公式，利用这个公式可以大体推算各路段每年的日常维修保养费用，以定额指导招投标顺利开展。此外，河南省交通厅还专门研究统计了全省高速公路的“养护维修率”，为业主单位和竞标施工企业测算养护成本提供了基础数据服务。

　　日常维修保养总承包的优势在于，业主按照总合同价支付养护费，施工企业要做到及时、科学地处置路面裂缝、坑槽，做到树高了就剪、护栏撞坏了就换。这样，巴掌大的坑槽再补成脸盆大对施工企业就没有意义了，因为多修了也不会多支付费用。为严格控制路面开挖，河南省高速公路管理部门还规定，如对路面进行大面积开挖修补，必须要上报，经批准后方可进行施工。同时，省高速公路管理部门还大力推行标准化的日常养护方式，规范施工操作，提高作业效率，大大减少了施工时占用道路的时间，路面更通畅，避免养护费用的浪费。

　　据了解，2007年底，河南省交通厅高速公路濮阳至鹤壁管理处（以下简称濮鹤处）作为试点单位，开始尝试“总价计量承包”模式。从反馈情况上看，河南省交通厅发现养护定额还存在一些问题。据透露，按照有关分析计算，新建路段定额比实际偏低，老路段定额比实际偏高，将来还需要做适当调整，但大家一致认为“总价计量承包”模式的方向是对的，而改革还需要经过一个渐进的探索过程。

　　为了避免出现施工企业“不养路、只拿钱”的现象，还需要有一套科学的考核标准，来督促施工企业把路养好。“单价计量承包”模式的重点在于单价计量标准，“总价计量承包”模式不仅需要总价计量标准，更需要科学合理的考评标准。若用公式来表示：实际养护费=养护合同总额-考核不达标罚单。从濮鹤处反馈情况上看，“总价计量承包”模式的重点和难点就在于如何细化、完善考核标准。

　　考核标准就是要列入各种违反规范的情况，然后根据情节轻重设定级别，后根据不同情况给予相适应的处罚。比如，不及时清洁路面扣几分、不及时修补坑槽扣几分……都要逐条列清，后按照扣分的情况按比例支付养护费。

　　例如，交警处罚酒后驾车司机，司机可能是少量饮酒的酒后驾车，也可能是大量饮酒的醉酒驾车，应该按不同的情况分别对待。按照《中华人民共和国道路交通安全法》规定，一般情况下，100毫升血液中酒精含量在20毫克以上80毫克以下为饮酒驾车，司机将暂扣1个月驾驶证，并处200元罚款；超过80毫克为醉酒驾车，司机将被暂扣3个月驾驶证、处2000元罚款，还要拘留15天。

　　为什么醉酒是超过80毫克而不是90毫克？为什么饮酒驾车处罚200元而不是100元？任何一个处罚措施都会遭来各种各样的批评之声，相应的，“总价计量承包”模式的考核标准也存在一些争议。如果处罚轻微，让施工企业不痛不痒，达不到科学养路的目的；如果处罚严厉，可能造成施工企业无法生存。如何协调处理好各方利益关系，让考核办法科学可行，这是改革的艺术。

　　打破旧有利益链条

　　河南省交通运输厅厅长董永安说了个很形象的比喻——花钱办事的四种情况。花自己的钱办自己的事，都会量入为出，有多少钱办多少事；花别人的钱办自己的事，肯定把事情尽量办好，花钱无所谓；花自己的钱办别人的事，能省钱就省钱，办事无所谓；花别人的钱办别人的事，要钱很积极，但办事得过且过。在“单价计量承包”模式下，只有多修路才能多挣钱，如何多修路成为了施工企业的大事，施工企业属于“花国家的钱修国家的路”，列计划修路非常积极，路不坏也想修，到底路修得怎么样却不关心。

　　在“总价计量承包”模式下，养护施工单位的费用是按照定额的标准计算的，如何减少修路还能达标成为了施工企业的大事，施工企业属于“花自己的钱修国家的路”，能省钱就省钱，能少修就少修，能不修就不修，过度养护的现象从此消失。

　　“总价计量承包”模式的开始，也将会对业主、监理、施工的关系产生微妙变化。“总价计量承包”前，施工企业挖空心思地想多修路，扩大养护工程的数量。养护费用名义上是业主支付的，而实际上是国家买单，业主为了路况良好不遭到行业主管部门的批评，监理单位为了在养护费用上多分一杯羹，都不极力反对施工企业过度养护，三者利益诉求在某些方面是一致的。“总价计量承包”后，施工企业会尽量地少修路，如果因此影响了路况，那么业主单位将遭到行业主管部门的批评，所以业主会督促监理加大监督力度。为了不被业主扣除监理经费，监理单位也不敢懈怠，会严格检查路况并要求施工企业认真养护，否则就给施工企业扣分，扣分就意味着扣除部分总承包费用，直接影响着施工企业的经济效益。可以说，新模式彻底打破了业主、监理、施工旧有利益链条。

　　在范跃武副厅长看来，“总价计量承包”决不是让施工企业无利可图，而是引导施工企业重视科学养护，重视预防性养护，重视处理小病害，杜绝浪费。他说：“小病不医养成大病，肯定花钱就多，如果小问题及时处理，从部分管理单位的情况来看，总价定额完全能够满足合理养护的开销，养护费会大大降低。”为了让施工企业逐渐适应新模式，河南省交通厅想了两个办法。首先，养护维修率充分考虑过去3年的平均养护费，改革平稳过渡；其次，将对总价影响很大但又是不确定性的因素单独单独进行计量支付，如除雪等。

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